El reto de las pensiones

Extraído del artículo del Lic. Róger M. Aguilar Gutiérrez “Retos del sistema de pensiones”, que forma parte del libro La construcción de la Seguridad Social, UNED, 2004.

Modificación de los esquemas

La Seguridad social y, dentro de ella, la protección de los seres humanos ante las contigencias de invalidez, vejez y muerte, es un derecho fundamental. Por ello, el sistema de pensiones se inspira en los principios de obligatoridad, universalidad, solidaridad e igualdad, consagrados en la Constitución Política de la República.

Desde las últimas décadas del siglo XX, los sistemas de pensiones alrededor del mundo están llevando a cabo reformas importantes en sus esquemas, motivadas principalmente por problemas financieros de corto, mediano o largo plazo. Esto obedece a que los esquemas diseñados hacia finales de la primera mitad del siglo XX no obedecen ni se corresponden de manera efectiva con la realidad socioeconómica actual y, mucho menos, con la que se prevee para los próximos años.

En nuestro país

Nuestro país no escapa a los problemas de financiamiento en el Sistema de Pensiones, razón por la cual a partir del año 1990 se inicia un proceso de reforma que todavía se mantiene vigente.

Antecedentes históricos

El Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la CCSS y 19 regímenes especiales de pensiones dirigidos a diferentes grupos del sector público, inician su gestión a mediados del siglo anterior.

Durante las décadas de 1970 y 1980 se fueron aumentando los privilegios de los diferentes grupos del sector público pero llegó a ser evidente que los sistemas no podían sostener estos privilegios a largo plazo por lo que, a instancias de la CCSS, se inicia el proceso de reforma en diciembre de 1990.

En el período antes citado, también se aumentó la cobertura general a todos los obreros, trabajadores del comercio, labores domésticas, trabajadores del campo. Adicionalmente, en 1975 se universalizó el IVM para asegurar al trabajador y sus familias una protección básica. Finalmente, en ese mismo año se le encargó al Régimen IVM la administración del Régimen No Contributivo (RNC).

Lineamientos estratégicos

La nueva conceptualización del Sistema Costarricense de Pensiones se inspira en tres pilares o regímenes, articulados para garantizar una protección básica universal de caracter solidario y la protección adicional que los diferentes grupos de trabajadores puedan requerir, conforme con su capacidad contributiva.

La misión del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social es proveer la protección en caso de invalidez, vejez y muerte, que sea socialmente válida, dentro de un marco de racionalidad y austeridad, consecuente con una economía encaminada hacia la estabilidad y el crecimiento.

¿Qué implica esta misión?

Significa que el sistema de pensiones debe garantizar un nivel mínimo de ingreso a la población que deje de estar activa laboralmente por razones de vejez o jubilación y por invalidez o muerte. Sin embargo, los beneficios que otorgue un sistema de pensiones deben ser congruentes con las posibilidades económicas del país, de manera que el sistema pueda ser sostenible en el tiempo.

Primer Pilar

El primer pilar de protección se dirige a toda la población, sea económicamente activa o no, sin distinciones.

En la actualidad comprende cinco regímenes de protección:

• Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la CCSS
• Régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional
• Régimen Transitorio con Cargo al Presupuesto Nacional
• Régimen del Poder Judicial
• Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico, administrado por la CCSS.

Segundo Pilar

En el segundo pilar la protección se dirige al grupo de trabajadores asalariados mediante un régimen obligatorio (Régimen  Obligatorio de Pensiones Complementarias). En algunos casos especiales, como los empleados de los bancos estatales, de la CCSS, el ICEy Recope, entre otros, existen otros fondos institucionales de pensiones complementarias, creados por leyes especiales.

El Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se financia con un aporte patronal del 3.25% de los patronos, más un 1% del salario aportado por el trabajador. Dichos recursos se capitalizan en cuentas individuales y el monto de la pensión se calcula de acuerdo con el monto acumulado en la cuenta individual al momento de la jubilación.

Este régimen es administrado por las operadoras privadas e institucionales de fondos de pensiones.

Tercer Pilar

En el tercer pilar la protección se dirige al individuo como tal, mediante los planes voluntarios o fondos de capitalización individual.

Actualmente este tipo de previsión personal cubre poco más del 10% de la población económicamente activa ocupada. La administración se realiza por medio de las opreadoras privadas e institucioneales de fondos de pensiones, las cuales se encuentran sometidas a la regulación y fiscalización de la SUPEN.

Inequivades del sistema

El Sistema Nacional de Pensiones presenta importantes inequidades en cuanto al régimen de beneficios que ofrece el primer pilar y en cuanto a la distribución de los recursos destinados al pago de pensiones.
 
Algunos ejemplos concretos de estas inequidades son los siguientes:

• En el Régimen del Poder Judicial el monto es muy elevado, no existe edad mínima de retiro y la contribución patronal es del 11, 75% sobre el salario, lo que equivale a 2.45 veces la contribución patronal del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS.
• Los 50 mil pensionados del Régimen Transitorio con cargo al Presupuesto Nacional representan solo el 20% de los pensionados y sin embargo reciban cerca del 60% del total de recursos destinados a las pensiones.
• Los pensionados del Régimen No Contributivo de Pensiones representan el 35% del total de pensionados y reciben apenas el 6% del total de los recursos destinados a las pensiones.
• En promedio la pensión del Régimen con cargo al Presupuesto Nacional equivale a 3.75 veces la pensión promedio del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y a 16 veces la pensión promedio del Régimen No Contributivo de Pensiones, administrado por la Caja.

Retos y perspectivas

Los retos y perspectivas planteadas para el Sistema Nacional de Pensiones están determinados por los lineamientos estratégicos ya discutidos, la necesidad de reducir la inequidades y los alcances de la Ley de Protección al Trabajador.

Los temas fundamentales se refieren a:

• Coherencia y armonización del sistema
• Extensión de cobertura y protección básica universal
• Sostenibilidad económica y financiera de largo plazo
• Papel del Estado y sus instituciones
• Desarrollo del sector financiero y capitalización del sistema

Coherencia y armonización del sistema

Uno de los retos fundamentales del Sistema Nacional de Pensiones es logra la armonización y chorencia requerida entre los diferentes regímenes del primer pilar, con el propósito de reducir y eliminar la inequidades existentes.

Las reformas introducidas en los últimos años han propiciado una parcial y relativa armonización en torno a los regímenes de beneficios y al consecuente financiamento, principalmente en el caso del nuevo Régimen del Magisterio Nacional y del Seguro IVM, no así en el caso del Régimen Transitorio con cargo al Presupuesto Nacional y al Régimen del Poder Judicial.

Al nivel del segundo pilar cabe destacar que la Ley de Protección al Trabajador enfatiza las diferencias existentes en los montos y condiciones de los beneficios ofrecidos, especialmente en el caso de los trabajadores y funcionarios del Poder Judicial, Magisterio Nacional, bancos estatales, Caja Costarricense de Seguro Socia, ICE, RECOPE y otros, quienes reciben beneficios que no percibe el resto de la población.

¿Qué se puede hacer?

Es necesario una reforma legal que promueva la racionalización de los privilegios para el caso del Régimen Transitorio con cargo al Presupuesto Nacional y al Régimen del Poder Judicial.

También es importante revisar la Ley de Protección al Trabajador, que establece el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, y buscar mecanismos para promover cambios paulatinos, enfocados en que los trabajadores jóvenes y la nuevas generaciones logren tener acceso a la pensión cuando alcancen la edad de la jubilación.

Asimismo, para el fortalecimiento y racionalización del primer nivel, como base fundamental del sistema, se requiere el establecimiento de un régimen de protección básica y universal, acorde con la técnica y doctrina de la Seguridad Social actual y la realidad económica y financiera del país.

Extensión de cobertura y protección básica universal

En cuanto a la necesidad de extender la cobertura, debe enfatizarse que la cobertura actual en el Seguro IVM alcanza el 68% de la población activa ocupada.

Los grupos de los trabajadores independientes y asalariados de bajo ingreso, principalmente de los sectores informarles, son los que presentan el nivel de cobertura más bajo.

En relación con las actuales personas mayores se presentan las necesidades de cobertura más apremiantes, pues se estima que una población total aproximada de 150 mil personas mayores de 70 años, solo 100 mil están cubiertas como beneficiarios de pensión de alguno de los regímenes de protección existentes. 

¿Qué se puede hacer?

Ante la necesidad de extensión de cobertura y como soporte básico, paralelo a los regímenes contributivos, se requiere un esquema de protección básica universal, con el fin de lograr la protección del grupo de adultos mayores.

También es indispensable aumentar la cobertura de los trabajadores independientes por medio de campañas de promoción y concientización sobre los beneficios de incorporarse al sistema desde la juventud.

Sostenibilidad económica y financiera

En relación con la sostenibilidad económica y financiera del Sistema Nacional de Pensiones, una de las circunstancias que más influye es la tendencia creciente de los costos, en virtud del proceso de transición demográfica que experimenta el país y cuyo énfasis se dará a partir de la segunda década del presente siglo.

Se estima que la población en edad de jubilación que existía a finales del siglo XX se duplicará a partir del año 2015, con el consecuente impacto económico en el sistema.

En el caso del seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), en el año 2000 había 6.4 trabajadores activos cotizantes por cada pensionado; esta proporción se irá reduciendo hasta que en el año 2040 haya solo 3.1 trabajadores activos cotizantes por cada pensionado.

Por otra parte, el costo como porcentaje de los salarios aumenta paulatinamente y ya para el 2010 superó la contribución actual del cotizante, que es de 7.5%. Este desequilibrio financiero resulta insostenible si no se toman las medidas pertinentes en cuanto al aumento de las contribuciones y a la racionalización del gasto, por medio de un ajuste en el régimen de beneficios.

Si bien es cierto, por años la cotización fue una sola prima general en 7.5%, durante la últimagran reforma del IVM en el año 2005, se modificó el esquema de financiamiento y se pasó a una prima escalonada, donde se tendrían escalones del 0.5% cada 5 años a partir del 2010.

Adicionalmente, a finales de 2015, la Junta Directiva de la CCSS aprobó un paquete de medidas de corto plazo, dentro de las que destacan el aumento del 1% al aporte de los trabajadores y un 0.66% al aporte del Estado.

¿Qué se puede hacer?

Para garantizar la sostenibilidad económica y financiera del Sistema Nacional de Pensiones se requiere:

• Estabilizar los costos a niveles económicamente viables
• Racionalizar el perfil de beneficios y requisitos
• Actualizar los cálculos actuariales para definir el aumento requerido en las contribuciones

El papel del Estado

En el caso del Régimen Transitorio de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional debe destacarse que hay un crecimiento acelerado de los gastos en el corto plazo, el cual determina una fuerte presión sobre el déficit fiscal existente.

Asimismo el Estado ha mantenido un importante nivel de morosidad en sus obligaciones con la Caja, lo que produce importantes desequilibrios financieros, pricipalmente en la gestión del Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico.

¿Qué se puede hacer?

Es fundamental realizar estudios actuariales a fin de cuantificar el impacto de los regímenes de pensiones en las finanzas públicas para los próximos años y proceder a establecer las previsiones pertinentes para garantizar su sostenibilidad.

Además, en relación con la morosidad del Estado, se ha considerado necesario revisar el papel y las obligaciones del Estado para con la Seguridad Social por medio de una reforma legal que desarrolle el contenido del Artículo 177 de la Constitución Política de la República. El propósito que se busca es desarrollar la regulación sobre el papel del Estado, que permita alcanzar la universalización de la protención de la Seguridad Social y el pago oportuno de sus obligaciones mediante el destino específico de impuestos.

Desarrollo del sector financiera y la capitalización

Por imperativo legal, el 80% de los recursos acumulados por los fondos de pensiones son invertido en los bancos públicos y el Ministerio de Hacienda, lo que constituye una fuerte restricción en las posibilidades de financiamiento del Sistema Nacional de Pensiones pues no ofrecen la rentabilidad que se podría obtener en otras inversiones.

¿Qué se puede hacer?

El reto fundamental en el manejo de la cartera de inversiones de los fondos de pensiones del Sistema Nacional de Pensiones es lograr un nivel aceptable de diversificación en cuanto a instrumentos y emisores, para lo que se requiere una estrategia orientada hacia la reducción de la cartera en títulos del Ministerio de Hacienda, promoviendo a la vez un fuerte énfasis en inversiones hipotecarias, infraestructura económica, servicios y otras.

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